Donald Trump często dyskredytował to międzynarodowe przymierze militarne, postrzegane przez wielu, jako kamień węgielny światowego porządku po II wojnie światowej, praktycznie odkąd rozpoczął kampanię prezydencką w 2015 roku. Według niedawnego raportu w NYT wielokrotnie sugerował w prywatych rozmowach, że Stany Zjednoczone wycofują się z NATO – byłby to ruch, który zakończyłby 70-letni sojusz pomiędzy USA, Kanadą i częścią państw europejskich, mógłby zniszczyć globalną społeczność i oznaczać wielkie zwycięstwo Rosji.
Niewiele osób traktuje te zapowiedzi poważnie, zwłaszcza, że poglądów prezydenta nie podziela większość członków Kongresu. Zaledwie kilka godzin po publikacji artykuły w New York Times przedstawiciele obydwu partii wsparli działania NATO i wyrazili silne poparcie dla sojuszu.
Okazuje się jednak, iż w sprawie ewentualnego odejścia z NATO, podobnie jak w wielu innych sprawach, władza prezydencka jest częściowo ograniczona przyjętymi normami, ale niekoniecznie obowiązującymi prawami. Jeśli prezydent USA choćby jutro zadecyduje o rozwiązaniu umowy z sojuszem, Kongres nie będzie w stanie go powstrzymać.
Takie wnioski przedstawiła grupa czołowych prawodawców i ekspertów prawa, którzy od pewnego czasu zajmowali się tematem, konkretnie od chwili, gdy po raz pierwszy padła publicznie taka zapowiedź z ust przywódcy Stanów Zjednoczonych. Od tamtej pory wielokrotnie krytykował on Pakt Północnoatlantycki i wysyłał pojednawcze sygnały w kierunku prezydenta Rosji, Władimira Putina.
Taka ocena sytuacji szczególnie martwi ustawodawców w świetle niedawnej, wspomnianej już publikacji NYT, w której Julian Barnes i Helene Cooper donoszą, iż w 2018 roku Trump zapowiedział kilkukrotnie chęć usunięcia USA z Organizacji Traktatu Północnoatlantyckiego, podpisanego w 1949 r., w celu powstrzymania sowieckiego ekspansjonizmu po drugiej wojnie światowej i zrzeszającego obecnie 29 krajów.
Trump nie ukrywa swej pogardy dla NATO, które kiedyś nazwał „przestarzałym”. Według Timesa jego wielokrotne żądania dotyczące wycofania się z NATO wstrząsnęły urzędnikami administracji, zwłaszcza w związku z rosnącymi obawami o jego kontakty z Rosją i prezydentem Władimirem Putinem.
Raport zawiera szczegółowe informacje o wysiłkach urzędników starających się kontrolować Trumpa na szczycie NATO w Brukseli w lipcu ubiegłego roku, w tym naleganiu, by międzynarodowi ambasadorowie podpisali szereg porozumień przed głównym spotkaniem, co uchroniłoby je przed wpływami prezydenta USA. Artykuł wspomina o przypadkach poruszania wewnętrznych tematów NATO w obecności przedstawicieli krajów niezrzeszonych, łamaniu protokołu, oraz ciągłym narzekaniu – co często robił publicznie – na zbyt niskie wydatki innych krajów na obronę.
Członkostwo Stanów Zjednoczonych w Pakcie Północnoatlantckim cieszy się wciąż zdecydowanym poparciem amerykańskiego społeczeństwa oraz niemal całkowitym wsparciem Kongresu, mimo że w innych sprawach podobnej zgody trudno się doszukać. Jakakolwiek próba zmiany roli, jaką USA odgrywają w sojuszu, oznaczałaby dla prezydenta wkroczenie na mało zbadany teren zawiłości prawnych, pomijając geopolityczne reperkusje takiego czynu.
Musimy jednak zdawać sobie sprawę, że gdyby Donald Trump jednostronnie podjął taką decyzję, to wygląda na to, iż prawo byłoby po jego stronie. Wskazuje na to szereg decyzji sądowych w okresie ostatnich 50 lat, a także sama Konstytucja.
„W sprawach polityki zagranicznej prezydent może dość swobodnie korzystać z przysługujących mu praw, przy milczącej zgodzie Kongresu” – mówi Scott Anderson z Brookings Institution, były prokurator Departamentu Stanu, który poświęcił tematowi sporo miejsca w swoich badaniach.
Anderson wskazuje choćby na sprawę z lat 70 dotyczącą Chin i Tajwanu. Grupa ustawodawców pod przewodnictwem senatora Goldwatera pozwała w 1979 roku prezydenta Cartera po tym, jak jednostronnie wycofał USA z traktatu obronnego z Tajwanem, otwierając możliwość realizacji założeń polityki „Jednych Chin”. Sąd Najwyższy odrzucił jednak pozew kongresmenów uznając, iż jest to sprawa dotycząca polityki a nie sądu, w związku z czym Kongres i władza wykonawcza muszą ten spór rozstrzygnąć między sobą.
Identycznie zachowali się sędziowie w latach późniejszych, w podobnych przypadkach, unikając interwencji w sytuacjach politycznych. W 1986 r. prywatna firma prowadząca interesy w Nikaragui, Beacon Products Corp., pozwała administrację Ronalda Reagana za straty, jakie poniosła w wyniku wycofania USA z traktatu pokojowego z tym krajem. Pozew odrzucono już na poziomie sądu okręgowego.
W 2002 r. George W. Bush pozwany był przez 32 członków Kongresu za wycofanie się z traktatu ABM (Anti-Ballistic Missile Treaty). Ta sprawa również została odrzucona przez sąd, który powołał sie na przypadek grupy Golwatera i prezydenta Cartera przekonując, iż decyzje dotyczące traktatów tego typu dotyczą polityki, w związku z czym, znajdują się poza wpływami władzy sądowniczej.
Pamiętając o tych przypadkach i mając na uwadze opinie prawników, ponadpartyjna grupa senatorów popierających członkostwo w NATO stworzyła w ubiegłym roku projekt ustawy, która zakazuje prezydentowi odejścia z NATO bez uzyskania zgody, co najmniej dwóch trzecich Senatu – taki sam stosunek głosów wymagany jest według Konstytucji do zawarcia traktatu. Na tym się jednak zakończyło, bo nigdy nie doszło do głosowania i projekt nie stał się ustawą. Chodzą słuchy, że jeden z jego współautorów, sen. Tim Kaine, planuje ponowne przedstawienie dokumentu w Senacie w najbliższym czasie.
Po stronie ustawodawców planujących ograniczenie władzy prezydenta też może stanąć prawo, tym razem działające na ich korzyść. Mowa o decyzji Sądu Najwyższego z 1952 r., gdy Kongres przeciwstawił się decyzji Harry`ego Trumana, planującemu przejęcie przez państwo większości przemysłu stalowego na potrzeby wojny w Korei podczas trwających strajków robotniczych. W przełomowym orzeczeniu sędziowie ograniczyli wtedy możliwości prezydenta do ignorowania opinii Kongresu w sprawach dotyczących bezpieczeństwa narodowego. Niemal 70 lat później wspomniane orzeczenie daje grupie kongresmenów, obawiających się nieprzemyślanych decyzji prezydenta, podstawy prawne do działania. Jeśli wspomnianą ustawę uda im się przegłosować, wówczas trudno będzie prezydentowi wygrać w sądzie.
Na razie większość urzedników w Stanach Zjednoczonych i NATO uważa, że pomysł wyjścia USA z Paktu Północnoatlantyckiego jest mało realny. Choć, przyznają niektórzy, od czasu odejścia w ubiegłym miesiącu Sekretarza Obrony, Jamesa Mattisa, w administracji pozostało już niewielu polityków mogących przeciwstawić się podobnym decyzjom prezydenta. Na razie nawet hipotetyczne rozpatrywanie takiego scenariusza wprowadza zamieszanie w relacjach międzynarodowych.
„Mówienie o tym w kółko tylko osłabia NATO i wzmacnia Rosję” – mówi jeden z wysokich urzedników w sojuszu – „Nie wykonujmy pracy za Rosjan”.
Donald Trump wielokrotnie krytykował sojuszników z NATO za niewystarczające kwoty przeznaczane na obronę i poleganie na wydatkach i sile Stanów Zjednoczonych. Choć sporo w tym racji, to jednak mało dyplomatyczne zagrania doprowadziły do wielu niewygodnych sytuacji i napiętych wymian zdań podczas oficjalnych konferencji i spotkań.
„Zrealizował wiele dość destruktywnych obietnic z okresu kampanii wyborczej, więc nigdy nie wiadomo” – mówi pragnący zachować anonimowość urzędnik amerykański oddelegowany do współpracy w ramach NATO.
Jednak działania Waszyngtonu wydają się mało konsekwentne w okresie ostatnich dwóch lat. Z jednej strony mamy prezydenta mówiącego o przestarzałej i niepotrzebnej organizacji, zapowiadającego wyjście z sojuszu, a z drugiej politykę wzmacniania bezpieczeństwa w Europie i przeciwstawiania się rosyjskiemu rewanżyzmowi. Zaliczyć do tego można dostarczenie Ukrainie broni wykorzystywanej w walce ze wspomaganymi przez Rosję rebeliantami, czego odmówiła wczesniej administracja Obamy; podniesienie wydatków na amerykańskie oddziały w Europie; zwiększenie liczby ćwiczeń i manewrów z udziałem sojuszników z NATO; a także uproszczenie struktury zarządzania Paktem, co zmniejszyć ma biurokrację i usprawnić procesy. Źródła zbliżone do administracji w Waszyngtonie wskazują na te działania, jako zaprzeczenie informacjom, iż Trump gotowy jest osłabić lub wręcz opuścić NATO i nie wykazuje zdecydowania w stosunku do Rosji.
"Stany Zjednoczone są silnie zaangażowane w NATO i bezpieczeństwo transatlantyckie. Na konferencji prasowej podczas szczytu w lipcu ubiegłego roku, prezydent nazwał NATO bardzo ważnym i bardzo dobrym dla nas” - powiedział rzecznik NATO.
"Silne NATO jest dobre dla Europy i dobre dla Ameryki Północnej" - dodał rzecznik, wskazując postępy, jakie Kanada i państwa europejskie poczyniły w planowanym zwiększeniu wydatków na obronę w reakcji na krytykę prezydenta USA.
Kolejnym testem wzajemnych relacji będzie spotkanie ministrów obrony krajów członkowskich w lutym w Brukseli, a następnie planowany na kwiecień zjazd ministrów spraw zagranicznych w ramach obchodów 70-lecia powstania Organizacji Traktatu Północnoatlantyckiego. Swoją drogą to jest to degradacja wcześniejszych planów, bo pierwotnie spotkać się mieli wówczas przywódcy państw członkowskich.
Zarówno Sekretarz Stanu, Mike Pompeo, jak również doradca ds. bezpieczeństwa, John Bolton, wielokrotnnie podkreślali zaczenie sojuszu, zwłaszcza w obliczu rosyjskiej agresji na Ukrainie i w innych rejonach. Jednak Alexander Vershbow, były zastępca sekretarza generalnego NATO wątpi, czy w przypadku kryzysu wewnątrz administracji będą oni w stanie przeciwdziałać antynatowskim poglądom prezydenta.
Najbardziej optymistyczny scenariusz według Vershbowa, to koegzystencja pronatowskiej administracji i antynatowskiego prezydenta jeszcze, przez co najmniej dwa lata.
Wielu polityków amerykańskich i ich europejskich kolegów nieco zmroziła rezygnacja gen. Jim`a Mattisa z fukcji Sekretarza Obrony USA. W tym momencie sytuacja uległa pogorszeniu – uważa wielu polityków i wojskowych. W swoim liście pożegnalnym Mattis napisał, że wierzy, iż siła Stanów Zjednoczonych jest "nierozerwalnie związana" z potegą "unikalnego i wszechstronnego systemu sojuszów" tego kraju. Nawiązał w szczególności do NATO i zwrócił uwagę, że 29 krajów sojuszu przyszło z pomocą Ameryce po zamachach terrorystycznych z 11 września.
Publicysta portalu Vox pisał w 2018 r. w korespondencji ze szytu Paktu Północnoatlantyckiego, że Donald Trump nie rozumie NATO i leżących u jego powstania wartości:
„Sercem sojuszu wojskowego NATO jest zapis znany, jako artykuł 5. Oznacza to, że atak na jedno państwo należące do paktu należy uznać za atak na wszystkie kraje - i dlatego wszystkie państwa członkowskie są zobowiązane do stawienia się w obronie tego, kto zostanie zaatakowany.(...) Właśnie dlatego, sojusznicy NATO walczą po stronie amerykańskiej w Afganistanie do dnia dzisiejszego. USA odwołały się do artykułu 5 po 11 września, a kraje NATO dotrzymały obietnicy i przyszły z odsieczą.”
Wydaje się, że ostatni raport opublikowany w NYT potwierdza, że prezydent wciąż tego nie rozumie.
Poza tym niechęć Trumpa do NATO działa na korzyść Rosji, bez względu na to, czy ostatecznie USA odstąpią od umowy sojuszniczej, czy też nie. Moskwa korzysta z podziału między USA i Europą, a Putin od lat stara się podważyć więzi między nimi. Niewiele bardziej ucieszyłoby Rosję, niż dalsze pogarszanie stosunków transatlantyckich.
na podst.: foreignpolicy, vox, thehill, NYT
opr. Rafał Jurak
