Wchodzimy w kolejny etap przygotowań do zmiany prawa regulującego amerykański system podatkowy. Znamy już ogólny zakres planu, trwają dyskusje i konsultacje, wyrażane są opinie, zarówno pozytywne jak i krytyczne. Czas pokaże, czy republikanom w Kongresie uda się przeprowadzić zapowiadane reformy i w jakim kształcie ewentualnie wejdą one w życie. Tymczasem warto przypomnieć sobie, jak podobne zmiany wprowadzano w przeszłości i jakie przynosiły one efekty.
Wedle powszechnie panującej opinii podatki podwyższają zawsze demokraci, obniżają je republikanie, wśród których największych cięć dokonał prezydent Ronald Reagan, często wspominany i stawiany za wzór przez obecnego gospodarza Białego Domu. Mówi się również, że niższe podatki zawsze prowadzą do wzrostu gospodarczego i zwiększenia liczby miejsc pracy. Ile w tym prawdy i czy opinie te przetrwały próbę czasu, za chwilę.
Na początek nieco historii
Współczesny system podatkowy USA ma swe korzenie w okresie wojny secesyjnej. By pomóc w finansowaniu działań militarnych, prezydent Abraham Lincoln podpisał pierwsze, federalne prawo podatkowe w 1861 roku. Był to tymczasowy podatek w wysokości 3% dla wszystkich osób wykazujących roczny dochód powyżej 800 dolarów. Rok później Kongres powołał specjalną grupę do naliczania i ściągania tych należności, która z biegiem czasu przekształciła się w potężny, liczebny i wpływowy departament zwany dziś Interal Revenue Service.
Ponieważ wprowadzone przez Lincolna podatki były tymczasowe, zgodnie z oczekiwaniami wygasły w 1872 roku. Jednak już 22 lata później, bo w 1894 r. Kongres na nowo przyjął odpowiednią ustawę nakazującą odprowadzanie do kasy federalnej określonej części dochodu. Sąd Najwyższy stosunkiem głosów 5-4 uznał ten plan za niekonstytucyjny i znów przez jakiś czas panował spokój. Coraz częściej słychać było jednak głosy reformatorów domagających się wprowadzenia podatku progresywnego, a więc naliczanego tak, by rósł on szybciej niż proporcjonalnie w stosunku do dochodu. Głównym powodem tych dążeń były pogłębiające się nierówności społeczne w okresie tzw. amerykańskiego wieku pozłacanego, gdy gwałtownie rozwijał się przemysł, a tym samym rodziła się klasa bogatych właścicieli i ubogich robotników. W wyniku tych dążeń w 1913 roku w Konstytucji pojawiła się 16 poprawka legalizująca już na stałe opodatkowanie federalne. Zarabiający mało nie płacili nic lub niewiele, jednak najwyższa stawka ustanowiona niemal natychmiast przez Kongres wynosiła 7% od rocznego dochodu powyżej 500 tysięcy dolarów, czyli dzisiejszych ok. 12 i pół miliona.
Co było później?
Później były prawie same podwyżki. Jedna z największych to okres I wojny światowej i konieczność opłacenia działań militarnych. Wtedy też po raz pierwszy pojawiła się wersja podatku spadkowego. Chwilę później nastąpiło kolejne podniesienie stóp w związku z wybuchem II wojny światowej. W 1944 r. najwyższa stawka wynosiła aż 94% od rocznego dochodu powyżej 200 tysięcy, co w dzisiejszych czasach stanowiłoby ok. 2 i pół miliona dolarów.
Kiedy podatki zaczęły spadać?
Nieprędko, bo dopiero w latach 60. Przekonując, iż wprowadzone na potrzeby wojny podatki ograniczały rozwój w czasie pokoju, ówczesny prezydent, demokrata John F. Kennedy, nawoływał do konieczności obniżenia najwyższej stawki do „przyzwoitego poziomu” 65%. Jego propozycja spotkała się z gwałtownym sprzeciwem konserwatywnych demokratów i republikanów obawiających się o wzrost deficytu. Plany prezydenta przerwał zamach i jego śmierć, w związku z czym realizacja projektu spadła na Lyndona Johnsona, który w emocjonalnym wystąpieniu przed Kongresem niedługo po objęciu urzędu nawoływał do uszanowania woli JFK.
W wyniku tych działań w 1964 r. podpisano ustawę obniżającą indywidualne stawki. Najwyższa spadła do 70%, najniższa do 14%. Podatek korporacyjny też obniżono - z 52% do 48%. Na następne obniżki kraj czekał kolejne 17 lat, gdy za rządów prezydenta Ronalda Reagana Kongres dokonał serii reform.
Co zrobił Reagan?
W czasie swej pierwszej kadencji podpisał prawo, które do dziś uznawane jest przez wielu za największą obniżkę podatków w historii Stanów Zjednoczonych. Economic Recovery Tax Act z 1981 r. wprowadzał stopniowe cięcia w wysokości aż 38 mld. dolarów, co stanowiłoby dziś ok. 99 mld. Ekonomiści wyliczyli, iż było to 1.91 proc. ówczesnego PKB Stanów Zjednoczonych. Obniżki stawek indywidualnych wyniosły w sumie ponad 30 proc, w tym najwyższa spadła z 70% do poziomu 50%.
Niestety, zgodnie z przewidywaniami ekspertów wraz ze spadkiem dochodów budżetu wzrastać zaczął deficyt. Choć wprowadzone zmiany ożywiły nieco gospodarkę, to nie na tyle, by pieniędzy wystarczyło na wszystkie potrzeby. Mało mówi się o tym, że w kolejnych latach prezydentury Reagana za pomocą różnych ustaw i aktów prawnych zlikwidowano niemal połowę wprowadzonych w 1981 r. obniżek. Nie bezpośrednio, bo stawki utrzymane zostały na tym samym poziomie, ale poprzez likwidację wielu ulg i luk prawnych. Wzrost dochodu w budżecie wyniósł równowartość 1% PKB kraju, czyli ponad połowę uzyskanych zaledwie rok wcześniej obniżek.
„Podwyżka z 1982 r. była prawdopodobnie największą w okresie pokoju w historii USA” – mówi ekonomista Bruce Bartett, który doradzał Reaganowi, a następnie pracował w Departamencie Skarbu za czasów George H.W. Busha.
Pozostawienie sprawy w takim stanie nie zadowoliło Reagana, który ściśle współpracował z Kongresem nad dalszymi zmianami. Do sprawy podatków zabrano się ponownie, z zamiarem ich uporządkowania, tym razem upraszczając cały system, znosząc część i obniżając pozostałe stawki rozliczeń indywidualnych. Tak powstał Tax Reform Act z 1986 r. Był on jednak dla budżetu neutralny, bo nie zmieniał poziomu dochodów państwa. Choć zmieniały się stawki obniżające podatki, to braki pokrywane były likwidacją kolejnych luk i ulg w wysokości 60 miliardów dolarów, przy jednoczesnym przeniesieniu 24 miliardów z podatników indywidualnych na biznesy. I choć reforma z 1981 r. została zastąpiona innymi rozwiązaniami, to część pierwotnych obniżek przetrwała, choć w znacznie mniejszym zakresie, niż planował to prezydent.
Jak mu się to udało?
Poprzez współpracę z obydwiema partiami. Reagan zabiegał o głosy demokratów kontrolujących wówczas Izbę Reprezentantów. Zyskał ich głosy obiecując właśnie likwidację części luk prawnych dla najbardziej zamożnych, czy podwyższając standardowe odpisy podatkowe dla najmniej zarabiających rodzin. Zgodził się też na podwyżkę podatku od zysków kapitałowych z 20 na 28 procent, co było jednym z głównych elementów osiągniętego kompromisu. Pomogła mu również sympatia społeczeństwa, w tamtym czasie sondaże wskazywały na 60 proc. poparcie dla działań prezydenta.
Mimo wszystko ustawa spotkała się z silnym oporem ze strony lobbystów reprezentujących różne gałęzie gospodarki, starających się za wszelką cenę zachować przyjazne im ulgi i luki prawne.
Trump o Reaganie
Przyjęty projekt silnie uderzał między innymi w raje podatkowe dla inwestorów budowlanych, a wśród nich w najbardziej znanego w Nowym Jorku, Donalda Trumpa, który w 1991 r. w czasie przesłuchań w Kongresie powiedział, iż „reformy podatkowe Reagana były absolutną katastrofą dla kraju”. I choć dzięki likwidacji kilku ulg inwestycyjnych najbogatsi zyskali sporą obniżkę indywidualnych podatków, to Trump podczas przesłuchań w listopadzie 91 roku powiedział, że w wyniku działań Reagana „USA niczym nie różnią się od Związku Sowieckiego”.
Co było dalej?
Jeszcze jeden republikański prezydent, George W. Bush, doprowadził do cięć podatków, choć zmiany z czasów Reagana do dziś pozostają najpoważniejszą reformą systemu w historii USA. Od tamtych czasów demokratyczni prezydenci podnieśli najwyższą stawkę do poziomu 39.6 proc., podczas gdy za czasów zarówno republikańskich i demokratycznych administracji liczba przedziałów podatkowych wzrosła z dwóch do siedmiu i pojawiła się cała masa nowych ulg i luk prawnych w dużym stopniu niwelując wysiłek prezydenta i Kongresu z lat 80.
Niższe podatki to wzrost gospodarczy?
Debata na ten temat toczy się od lat i zaangażowani są w nią ekonomiści i politycy z obydwu stron sceny politycznej. Jednoznacznej odpowiedzi nie ma. Większość jest jednak zdania, że na ekonomię wpływa tak wiele czynników, iż obniżanie podatków ma dziś na jej rozwój bardzo niewielki wpływ. Po obniżce podatków w 1981 r. kraj odnotował wzrost gospodarczy, przypisywany polityce Reagana, ale jednocześnie wpływ na to miały inne czynniki. Choćby gwałtowny spadek inflacji i opodatkowania pożyczek, czy wzrost wydatków na wojsko. Pamiętać też należy, iż po jego kolejnej ustawie podatkowej z 1986 r. kraj doświadczył recesji już 4 lata później, w 1990 roku. Podatki poszły w górę za czasów Clintona, lecz w tym samym czasie wzrost gospodarczy był nawet większy, niż za Reagana, tym razem wspierany pojawieniem się firm internetowych i technologicznych. Pismo opublikowane przez Congressional Research Service w 2012 r. mówi, że “nie odnotowano zależności pomiędzy najwyższymi stawkami podatku, a wzrostem gospodarczym”.
Cytowany wcześniej Bruce Bartlett, były doradca Ronalda Reagana i współtwórca ustawy z 1986 r. uważa, iż prawdziwa reforma powinna sprawić, by system był prosty i uczciwy, a nie pomagał zapychać pieniędzmi kieszenie najbogatszych.
„Tak naprawdę – dodaje Bartlett – nie ma żadnych dowodów na to, że obniżenie dziś podatków wspomoże jutro rozwój gospodarczy”.
Eksperyment w Kansas
Republikanie z tego stanu podjęli się realizacji dość ryzykownego planu, polegającego na zniesieniu części podatków. W 2012 r. gubernator Kansas zapowiedział „żywy eksperyment” i złożył podpis pod odpowiednim rozporządzeniem. W tym momencie do kasy stanu przestała wpływać większość pieniędzy od biznesów, co nie martwiło legislatorów, gdyż według głoszonych teorii miało to być początkiem cudu gospodarczego. W krótkim czasie przyspieszony rozwój ekonomiczny miał pozwolić na całkowite zniesienie podatku dochodowego w tym stanie. Po czterech latach okazało się, że gospodarka Kansas znajduje się w tym samym miejscu, a w kasie brakuje 889 milionów dolarów. Konieczne były bardzo głębokie, niepopularne cięcia w wydatkach, w tym na edukację publiczną, programy socjalne, a nawet naprawy dróg. Jednocześnie spadła wiarygodność kredytowa stanu. Koalicja republikanów i demokratów wspólnymi siłami zlikwidowała w tym roku większość ustaw sprzed 5 lat i przywróciła dawne podatki znosząc weto gubernatora. Wielu jego doradców ekonomicznych dziś pracuje dla partii GOP i przygotowuje niektóre elementy planowanej reformy podatkowej dla całego kraju. Politycy z Kansas ostrzegają jednak, by z góry nie zakładać, iż niższe podatki automatycznie przyniosą wzrost gospodarczy. „Wyciągnijcie wnioski z naszych doświadczeń” – apelują i ostrzegają kolegów z Waszyngtonu.
Na podst.: theweek, politifact, forbes
opr. Rafał Jurak
