Właściwie to mamy tylko dwie opcje. Pierwsza to podwyższenie dochodu tego programu. Druga to obniżenie jego świadczeń. Problemem jest podjęcie decyzji, który z tych sposobów jest lepszy. Na razie zarówno politycy, jak i ekonomiści nie są w stanie porozumieć się w tej sprawie, uważając, że żaden nie będzie sprawiedliwy.
Pomyślany jako międzypokoleniowy transfer majątku mający uchronić starszych obywateli przed ubóstwem, program ten stał się jedynym źródłem utrzymania dla prawie 30 proc. emerytów w USA. W tym roku mija 81 lat od jego stworzenia i wszystko wskazuje, że nie będzie to radosne święto. Powód? Zmiany demograficzne.
Przez większość ubiegłego wieku z cotygodniowych wypłat pracowników pobierane były określone sumy, po czym przekazywane były one osobom na emeryturze, które z kolei wcześniej system ten utrzymywały. Wszystko działało sprawnie tak długo, jak liczba osób w wieku produkcyjnym znacznie przewyższała liczbę starszych. Zmiany demograficzne zaczęto zauważać już w latach 80, ale nadwyżki były na tyle duże, że nie zawracano sobie tym głowy. Od 2010 r. program jest deficytowy, choć na razie korzysta z pieniędzy odłożonych w latach 1984 - 2010. Nie wystarczy ich jednak na zawsze. W ostatnim raporcie dla Kongresu przewiduje się, że funduszy na załatanie deficytu wystarczy tylko do 2034 r. Później program będzie w stanie wypłacać zaledwie 79 procent obiecanych świadczeń i to też tylko przez jakiś czas.
Kryzys Social Security nie polega więc na tym, że system zbankrutuje lub będzie niewypłacalny. Polega na tym, że po 2034 roku nie będzie w stanie w całości wypłacać obiecanych sum, co jak wskazują wyniki badań sondażowych, jest dla większości Amerykanów - starszych i młodszych - niezmiernie istotnym problemem.
Spróbujmy więc znaleźć kilka odpowiedzi na pytanie zadane na początku: Jak uratować Social Security?
1. Jeśli program potrzebuje więcej pieniędzy, należy podnieść podatek. Dzięki temu przyszli emeryci otrzymają obiecane świadczenia w całości przy minimalnej podwyżce obciążenia finansowego dla pracujących.
Wydaje się, że to efektywny i rozsądny sposób, bo podatki odciągane od zarobków na rzecz przyszłych emerytur mogą być podniesione. W tej chwili stawka wynosi 6.2 proc. dla pracownika i tyle samo dla pracodawcy, co daje w sumie 12.4 proc. Badanie sondażowe Gallupa wykazało, iż ponad połowa Amerykanów jest gotowa na podwyżkę, jeśli alternatywą byłoby obniżenie świadczeń. To najpopularniejsze rozwiązanie wśród mieszkańców USA, zwłaszcza że według obliczeń ekonomistów stopniowe podniesienie tego podatku o 2 proc. uratowałoby program na kolejne 75 lat.
2. Znieść górną granicę kwoty podlegającej opodatkowaniu.
Opisane wcześniej podniesienie podatków nie wpłynęłoby na podwyżkę świadczeń, co nie uzyskuje na razie aprobaty u większości polityków. Zwłaszcza, że poza podwyżką podatku na Social Security mówi się również o podniesieniu lub całkowitym zlikwidowaniu maksymalnej granicy kwoty opodatkowanej. W tym roku wynosi ona $118,500. Z zarobionych powyżej tej granicy pieniędzy podatek na program emerytalny nie jest odciągany. Dlatego osoby zajmujące wybieralne stanowiska nie są gotowe do podjęcia takiej decyzji. Obawiają się, i chyba słusznie, że jakakolwiek podwyżka, a zwłaszcza na ratowanie programu zagrożonego w 2034 r. nie przysporzy im sympatii głosujących.
Mimo wszystko naciski na wprowadzenie takiego właśnie rozwiązania są duże. Głównie dlatego, że rozłożenie odpowiedzialności za program w różnych grupach zarobkowych nie jest proporcjonalne. Wraz ze wzrostem majątku najbogatszych ich wkład w program emerytalny nie zmienia się. Zniesienie granicy zarobków opodatkowanych na rzecz Social Security kosztowałoby najbardziej zamożnych dodatkowe 100 miliardów rocznie, ale pozwoliłoby utrzymać obecny próg 12.4 proc.
Przeciwnicy takiego rozwiązania argumentują, że najbogatsi płaciliby na program najwięcej i to w sytuacji, gdy już oddają najwięcej w pozostałych podatkach dochodowych. To z kolei mogłoby doprowadzić do zwolnienia przyrostu ekonomicznego i obniżenia PKB (Produkt Krajowy Brutto). Zwraca się również uwagę na fakt, iż najbogatsi też kiedyś przejdą na emeryturę, więc zniesienie ograniczeń nie rozwiąże w całości problemu.
3. Obniżyć świadczenia Social Security. Podnieść wiek emerytalny. Lub zmienić sposób naliczania podwyżek emerytur.
Teoretycznie każde z tych rozwiązań można zastosować. Należy się jednak zastanowić, ile osób to zaakceptuje. Obniżenie świadczeń emerytalnych o 17 procent pozwoliłoby na utrzymanie programu przez kolejne 75 lat. Tyle samo, co podniesienie podatku na Social Security o 2 proc. Problem w tym, że obniżki dotknęłyby obecnych emerytów, którzy otrzymywaliby nieproporcjonalnie mniej, niż w system włożyli. W końcu nie robiąc nic dopiero w 2034 r. świadczenia musiałyby obniżyć się do poziomu 79 proc. planowanych. Takie rozwiązanie jest więc jednym z najmniej popularnych, tym bardziej, że najbardziej uderzy w najuboższych i średnio zarabiających. Grupy te w przeciwieństwie do lepiej uposażonych mają bardzo niewiele oszczędności, lub nie posiadają ich w ogóle.
Innym, niepożądanym elementem takiego rozwiązania, byłby spadek zaufania do instytucji Social Security, gdyż system postrzegany byłby jako niesprawiedliwy.
Część polityków nawołuje więc do kolejnej podwyżki wieku emerytalnego. W tej chwili podatnik w USA nabiera praw do pobierania świadczeń po ukończeniu 66 lat, jeśli urodził się przed 1960 r. Dla urodzonych w 1960 lub później wiek ten wynosi 67 lat. Proponuje się dla wszystkich 68 lat. To z kolei sprawi, że przyszli emeryci otrzymywać będą mniej, niż kończący pracę obecnie. Wynika to z faktu, iż nabranie praw do emerytury nie oznacza, iż musimy ją pobierać. Im później to uczynimy (do pewnego momentu), tym wyższe mamy świadczenia. Skrócenie tego okresu oznacza mniejszy przyrost świadczeń.
Można więc śmiało powiedzieć, że przy obowiązującym systemie podniesienie wieku emerytalnego byłoby w istocie obniżeniem świadczeń. Druga sprawa to fakt, że pomogłoby to na krótki okres podreperować finanse Social Security, ale w żadnym razie nie rozwiązałoby problemu.
Kolejny sposób, również oznaczający obniżenie przyszłych wypłat, to zmiana systemu waloryzacji emerytur. W tej chwili coroczne podwyżki naliczane są na podstawie tzw. kosztów życia, a te bazują z kolei na wskaźniku cen niezbędnych towarów i usług, nazywanym Consumer Price Index.
Wielu ekspertów uważa, że metoda ta nie jest właściwym sposobem oceny poziomu inflacji. Inny problem to fakt, że obniżki wynikające z tytułu zmiany systemu waloryzacji kumulowałyby się wraz z upływem czasu. Tym samym najmniej dostawałyby najstarsze osoby na emeryturze. Proponowana zmiana waloryzacji świadczeń wpłynie też na zwiększenie skali ubóstwa, z czym zgadzają się wszyscy specjaliści, bo w pierwszej kolejności zmiany negatywnie odczuliby najbiedniejsi.
4. Może nie każdy potrzebuje w takim samym stopniu wypłat z Social Security.
Pierwsze i podstawowe pytanie jakie natychmiast pojawia się przy tej propozycji brzmi: czy naliczanie wypracowanych przez lata świadczeń na podstawie posiadanego majątku byłoby sprawiedliwe?
Tak działa obecnie Medicare. Wszyscy płacimy składki, ale osoby posiadające wystarczające środki, które nie potrzebują pomocy federalnej, nie kwalifikują się do programu. Przeciw wprowadzeniu podobnego systemu w Social Security przemawia jednak kilka argumentów.
Przede wszystkim byłoby to nieuczciwe wobec osób przez całe życie odkładających na program, nawet jeśli bez wypłat z niego są w stanie funkcjonować dzięki innym oszczędnościom i prywatnym inwestycjom.
Poza tym w ten sposób rząd i tak nie zaoszczędzi wystarczająco dużo, by uratować Social Security, bo liczba osób, które nie zakwalifikują się do świadczeń byłaby znikoma.
5. Wygląda na to, że żaden ze sposobów nie jest idealny i nie spełnia podstawowych warunków. Może więc Social Security powinno pożyczać z innych źródeł rządowych i działać bez zmian?
Ale w ten sposób cała idea systemu legnie w gruzach. Przecież powstał on 81 lat temu jako niezależny, finansowy program wspierania osób w podeszłym wieku, którego głównym założeniem była samowystarczalność. Pożyczanie pieniędzy na wypłaty świadczeń lub zdobywanie ich kosztem innych wydatków federalnych kłóci się z podstawowymi zasadami jego funkcjonowania.
6. Może więc inwestować publiczne pieniądze w innych miejscach?
Jest to jakieś rozwiązanie, ale bardzo ryzykowne. W tej chwili cały dochód Social Security trafia do funduszy rządowych, które choć charakteryzują się niższym zwrotem, to uznawane są za najbezpieczniejsze. Te same kwoty inwestowane w rynek prywatny, choćby na giełdzie, przyniosłyby większe zyski, ale ryzyko utraty pieniędzy byłoby znacznie wyższe. W którymś momencie na pewno dojdzie do kolejnego kryzysu, spowolnienia, etc. Oznaczać to będzie dodatkowe problemy dla emerytów.
Jak widzimy, nie ma dobrego sposobu na uratowanie Social Security, a przynajmniej żaden nie wydaje się idealny. Pocieszające jest to, że mamy jeszcze kilkanaście lat na rozwiązanie kryzysu. Już dziś z całą pewnością możemy jednak powiedzieć, że będzie to albo podwyżka opłat na rzecz programu, albo ograniczenie wypłacanych świadczeń. Może również dojść do połączenia obydwu metod.
Znając polityków możemy być też pewni, że jakiekolwiek decyzje podjęte zostaną w ostatniej chwili. Wiemy również, że wymagały będą zgody wszystkich stron sceny politycznej. W obecnym klimacie jest to mało prawdopodobne. Jak będzie za 10 lat, zobaczymy.
Warto pamiętać, że Social Security nie jest wyłącznie zabezpieczeniem emerytalnym, ale również ubezpieczeniem na wypadek utraty zdrowia i życia. Około 18 procent pobierających świadczenia to osoby, które utraciły zdolność wykonywania pracy, a kolejne 3 proc. to osierocone dzieci. Wśród pozostałych większość stanowią ci, którym świadczenia przysługują z racji wieku oraz pobierający świadczenia zmarłych małżonków, jeśli im takie przysługują.
Problem świadczeń emerytalnych dotyka wszystkie kraje, w których nastąpiły podobne zmiany demograficzne. Każdy stara się temu przeciwdziałać proponując podobne do amerykańskich rozwiązania. Na przykład Australia prawdopodobnie zdecyduje się na podniesienie wieku emerytalnego aż do 70 lat. Kilka innych krajów zachodnich rozważa możliwość złagodzenia praw imigracyjnych, dzięki czemu zwiększy się w nich liczba czynnych zawodowo osób. Żaden poważnie myślący o przyszłości kraj nie obniża wieku emerytalnego przy jednoczesnej podwyżce świadczeń. Każdy z nas liczy na wysoką emeryturę w stosunkowo młodym wieku. To jednak jest niemożliwe do zrealizowania. Na razie optymistycznym wariantem dla USA byłoby utrzymanie obecnych świadczeń przy jak najmniejszym obciążeniu pracujących.
Na podst. The Week, The Atlantic, Bloomberg, Forbes,
opr. Rafał Jurak
